【新华解读】专项债券管理机制优化完善 推进清单制管理及项目审核权限下放试点

新华财经北京12月26日电（记者董道勇）国务院办公厅25日发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，从扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，优化专项债券项目审核和管理机制，强化专项债券全流程管理等方面优化完善管理机制，为更好发挥专项债券强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用。

对此，专家表示，“负面清单”和“正面清单”管理方式变化将加速地方项目推进，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用。加快专项债券发行、资金使用和项目建设进度，将推动尽快形成实物工作量，更好地发挥专项债稳增长、促发展和稳预期作用。

“负面清单”和“正面清单”管理将加速地方项目推进

意见明确，扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，实行专项债券投向领域“负面清单”管理，扩大专项债券用作项目资本金范围并实行“正面清单”管理。

其中，将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单”，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等。

同时，在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围。以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。

对此，中国社会科学院大学教授吉富星表示，此前专项债投向领域既有“正面清单”，也有禁止投向领域的“负面清单”。同时，负面清单还区分为全国“负面清单”和高风险地区“负面清单”两类，主要是严禁投资建设一些楼堂馆所、形象工程和政绩工程，以及各类非公益性资本支出项目。

吉富星表示，此次进一步细化投向领域“负面清单”，可以避免专项债券资金被用于低效益项目或不符合规定的领域或用途，防止专项债资金被低效使用或滥用，此举有助于推动地方政府回归核心职能和公共政策目标，并从源头上防范债务风险。

“与此同时，专项债券用作项目资本金范围方面实行‘正面清单’管理，有利于进一步撬动资金杠杆、放大专项债投资带动作用，同时增强地方政府自主权，储备更多、更高质量的项目，让债务资金尽快形成实物工作量，实现稳投资、稳经济。”吉富星说。

申万宏源证券首席经济学家赵伟认为，专项债投向领域转变为“负面清单”和“正面清单”管理模式，有利于地方政府加速投资项目推进。

允许经济大省开展“自审自发”试点

意见明确，开展专项债券项目“自审自发”试点。下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用。“自审自发”试点地区包括北京市、上海市、广东省、江苏省、浙江省等十省（含计划单列市）以及雄安新区。

对此，吉富星表示，此前由财政部、国家发改委负责专项债审核工作，工作量较大、程序也相对复杂。“此次中央下放专项债券项目审核权限，可以增加地方政府自主权和灵活性，显著缓解信息不对称问题，提升审批效率，一定程度减少‘资金等项目’等问题，在稳定地方预期、增强其灵活性的同时全面提高债券发行使用效率，更好更快促进地方经济发展。”吉富星说，当然，专项债审核权下放，也需要权责对等，省级政府要承担更大的主体责任，严格把好质量关和风险关。

吉富星表示，本次属于试点先行，将专项债审核权下放到部分省级政府，未来待时机成熟可逐步放宽到全国省级层面。

此外，意见还明确打通在建项目续发专项债券“绿色通道”，建立“常态化申报、按季度审核”的项目申报审核机制……对“自审自发”试点地区以外的省份，建立“常态化申报、按季度审核”机制等。

赵伟表示，试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券。对“自审自发”以外地区，完善项目审核“绿色通道”机制，前期通过审核的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券。

推动尽快形成实物工作量

意见强调加快专项债券发行进度，提前安排发行时间，及时完善发行计划；加快专项债券资金使用和项目建设进度，省级财政部门要建立定期调度机制，督促项目主管部门和项目单位加快资金使用，尽快形成实物工作量；加强专项债券资金使用监管，加快完善专项债券资金监管机制，对专项债券资金实施穿透式监管。

吉富星表示，专项债是积极财政政策的重要抓手。一方面，2025年应较大幅度增加地方政府专项债券额度，除部分额度用以化解隐性债务风险等用途外，主要是用于项目投资建设，尽早形成实物工作量，为推动经济持续回升向好提供有力支撑。另一方面，应继续实施专项债早发行、早使用、早见效模式，更好地发挥专项债稳增长、促发展和稳预期作用。

此外，意见还从完善专项债券项目预算平衡，强化专项债券全流程管理，加强专项债券监督问责，强化保障措施等方面对专项债发行、使用、管理进行规范。

赵伟表示，本次政策调整是对过去多年以来专项债券发行使用环节的一次总优化，涉及投向、预算平衡、审核管理、发行使用、管理监督等方方面面。同时，考虑到政策是在专项债提前批下达之前发布，2025年专项债发行或可通过上述新机制，扩大投向和加速落地，对稳增长起到更加直接的效果。结合中央经济工作会议提出“各项工作能早则早、抓紧抓实，保证足够力度”的要求，2025年专项债发行和使用可能也将加速，对经济全年开局起到支撑效果。

编辑：张煜

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