【新华财经调查】零基预算改革：打破财政支出固化格局 制度观念仍存挑战

新华财经北京9月18日电（记者董道勇、吴慧珺）“实施零基预算，是对过去‘基数+增长’预算编制方法的一项改革突破，既是困难情况下保证预算平衡的重要措施，也是提高资金配置效益的长远之策。”近日在接受记者采访时，一位地方财政部门负责同志如是说。

二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，深化零基预算改革。新华财经调查发现，“零基预算”通过打破基数概念和“基数+增长”预算模式下的固有支出格局，财政资金配置效率和使用效益明显提升，并从财政资金整合出发倒逼政府工作整合。不过，在实操中“零基预算”仍面临观念转变、系统融合等方面挑战。

旨在打破财政支出固化格局

当前普遍的财政预算模式为基数预算，即每一年的预算均基于上一年预算拨款进行调整。但由于基数的存在，不少部门存在“护盘子、争资金、守基数”情况，一定程度上影响着公共预算资金的分配。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇表示，长期以来，政府在财政资源配置中普遍采用“基数+增长”的模式，其优势在于不触及既得利益，简单易行、便于操作，但长期依赖这种机制可能导致“基数”效应固化，不利于财政资源的优化配置。

记者调研了解到，在实际工作中，一些预算部门存在“护盘子、守基数”情况，有的政策项目到期没有清理退出，甚至上世纪90年代的项目资金仍在超期执行；还有的部门资金固化到内设处室，更有甚者“一个处室一项资金”。例如，某省省级支持小城镇建设专项资金2850万元，自1999年设立，截至改革时已执行23年，资金分配“小而散”。

不同于传统的基数预算，“零基预算”的预算编制不再以上一年度的预算额为参考，而是一切从零开始。业内人士表示，“零基预算”就是带着打破预算支出的固化格局、提高财政资金使用效率的目的而来。

国海证券首席经济学家夏磊认为，“零基预算”是根据项目支出需求实事求是编制预算，打破基数概念和“基数+增长”预算模式下的固有支出格局，能够把宝贵的财政资金更加科学合理、精细透明地用在发展紧要处、民生急需处。不过，在实操中“零基预算”仍面临制度建设、观念转变以及能力提升等方面挑战。

早在2018年，财政部会计司发布《管理会计应用指引第202号——零基预算》，对零基预算的编制、应用程序、优缺点等方面进行说明，为进一步在实践中应用零基预算提供指引。2021年，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局。在部委层面，

地方积极开展改革探索

近年来，安徽、广西、陕西等多个省份持续开展“零基预算”改革探索。调查发现，通过“零基预算”改革向内挖潜，一些省份在财力总量基本不变的情况下，既革新了财政预算管理，提高了资金效率，又强化了跨部门协同，提高了行政效率。

2021年，广西出台零基预算改革实施方案，提出所有预算支出均以零为基点，逐项审核预算年度内各项支出的必要性、合理性及其开支标准、支出金额，打破基数概念和支出固化格局，在综合平衡的基础上编审预算，提高支出效率和资金绩效。

2022年以来，安徽省研究出台《安徽省全面实施零基预算改革方案》，建立了“1+4+1”零基预算改革制度体系。在改革的推动下，2024年安徽省级预算项目数量较改革前减少596个，下降22.4%。

“所有预算支出取消了基数，从‘零’开始，以党委、政府决策部署和事业发展目标为导向，以政府当年可用财力为基础，根据资金实际需求、项目轻重缓急、绩效评价情况等统筹核定，打开了预算安排的新局面。”安徽省财政厅相关负责人介绍说，通过改革清理重塑省级185项支出政策，清退压减资金85.8亿元。

在打破支出固化格局基础上，安徽省通过编制清单保障重点任务，集中有限财力办大事。例如，2023年围绕民生、科技创新、新兴产业、重大基础设施等关键领域，安徽编制95项共756亿元的重点保障事项清单，将大事要事编入清单优先保障；2024年重点保障清单事项动态调整至81项843亿元，集中度进一步提高。

此外，针对过往各部门存在的“画地为牢、各自为战”问题，安徽创新“牵头+配合”的财政统筹整合资金专班运作模式，促进跨部门协同治理。2023年，安徽省将以往分散在110个部门使用的财政资金统筹整合为10个专项资金，组建10个统筹资金使用工作专班，由分管省领导任专班组长，协调指挥、定期调度，形成政策聚焦同一任务、资金投向同一领域、工作聚力同一目标，化“零钱”为“整钱”。

“通过区分轻重缓急，做到‘有清单、再花钱’，强化了对重大战略任务的财力保障。”上述安徽省财政厅相关负责人表示，在省级示范带动下，各地市也比照省级做法，编制了本级年度重点保障清单，各项重点任务财力保障大幅提升。

推进改革仍需综合着力

多位受访对象表示，零基预算改革是对现有支出格局的深度调整，要实现改革目标，必须凝聚各方改革共识，确保改革步调一致、落细落实。

“在观念上，长期以来财政预算以部门单位上年度预算收支为基数，然后适度增长，形成了基数预算的固有观念，而基数背后是项目，是一个个支出政策。有的部门单位将预算视作资源，即使项目完成，也会通过新增项目来保留预算，导致‘临时项目长期化、长期项目基数化’现象出现。”夏磊表示，推行从“零”开始进行预算编排，难免会涉及原有利益格局调整。

夏磊表示，在体制机制上，“零基预算”需要跨部门跨单位沟通协作、需要大量基础资料共享共建、需要预算编制人员具备较强的专业分析能力等，部分地区在这些方面仍较薄弱。在操作上，零基预算依赖于项目高质量的经营和财务数据或可供参考的标准体系，但许多地方数据收集、上传、维护和使用体系尚未完善，支出标准体系建设仍缺乏，这些都会显著影响预算编制的准确性和可靠性。

值得借鉴的是，在推进零基预算改革中，安徽注重顶层推动，由省政府主要负责同志亲自创意谋划改革研讨会、推进会，凝聚改革共识，推动全省上下打破思维定势和路径依赖。与此同时，以财政资金为纽带，强化部门间协同合作；坚持预算和绩效系统融合，依托预算管理一体化系统，将事前、事中、事后的全过程预算绩效管理贯穿改革始终，分析投入产出，考量成本效益，促进财政资金规范高效实用。

此外，广西着力强化零基预算审核结果应用，将预算执行结果与预算安排挂钩，对项目实施进度慢、项目预算调整频繁、审计和财政监督检查发现问题突出的部门，通过压减执行情况不好、效益低下的项目支出等方式，加强督促指导。（参与调研：雷肖霄）

编辑：尹杨

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