硬化预算控制才能有财政绩效

经济参考报2012年09月27日04:21分类：新华社报刊

对预算法修正案(草案二次审议稿)的评价与修改意见

新华08网北京9月27日电(经济参考报记者)全国人大就预算法修正案(草案二次审议稿，下称草案(二稿)向社会公开征求意见已经结束，但在新的预算法通过并颁布实施之前，社会对这一问题的关注与热议仍将持续。此次网上提交的修改建议多达31万余条，其焦点集中于预算权在行政与立法两大部门间的配置失衡上。草案(二稿)的内容显示出行政部门预算权力的过于强势，同时映衬出人大的预算决策权和监督权不够充分。那么新的预算法应该如何回应社会舆论的期待，在上述两方面加以改进呢?

一、背景

1、1994年以来的预算管理体制改革

预算法是用来规范一国预算管理权力的法律文件，其核心内容是预算权在各预算参与主体间的配置。在现代代议制度下，主要是指预算权在立法部门与行政部门间的分配。其中，行政部门含各级支出部门(如教育部门、卫生部门等等)和核心预算部门(如财政部门)，后者掌管各级支出部门的行政经费。除了预算权的配置，预算法涉及的基本内容还包括：财政收支的范围与规模、财政预决算的法定程序、相关预算主体的法律义务与责任等。

改革开放以后，随着计划经济体制的解体，原国家计委独掌的预算权旁落，而新的预算权力架构尚未成型，造成了各支出部门肢解国家预算权的格局，导致政府收支极度分散、缺乏统一化、法治化和有效率的预算管理，这被有关学者称之为预算权的“碎片化”。

自1994年预算法颁布实施以来，特别是2000年以来，中国财税改革的重点由偏重财政收入管理方面，转向重视财政支出和预算管理改革，通过严格预算外收支管理、推行部门预算、引入新的预算收支分类和细化预算编制，以及实行国库集中收付和政府采购制度，强化了政府预算的内部行政控制机制，初步树立了财政部门作为核心预算部门的地位。与过去部门间分割的预算权配置架构相比，预算权向核心预算部门的相对集中，标志着预算管理方面行政控制体系的建立，这是中国预算管理体制的重大进步。

2、1994年以来预算管理体制改革的成就与不足

尽管没有明说，但中国当前的预算管理体制改革显然是以西方传统预算管理体制为蓝本的。该体制以控制和问责为特色：在行政部门内部，通过核心预算部门对支出部门的投入控制，以促进公共资源的配置效率和公共部门的运行效率；在行政-立法部门之间，则通过后者对前者的拨款控制，限制行政部门的总规模(表现在收入、支出、盈余/赤字、债务等各类指标上)，达到财政约束的目的。　

经历了自1994年以来的历次改革，中国预算管理体制方面所取得的主要成就是，初步树立了财政部门作为核心预算部门的地位，有限度地强化了对政府预算的内部行政控制，而在强化外部的立法控制方面并无根本进展。主要表现在：(1)人大对政府预算的决定权、监督权不充分，预算准备过程中的辩论和质询过程缺失，预算审批过程中的修正权和否决权流于形式。(2)财政问责仅限于自上而下的行政问责，缺乏来自立法机关的有效问责。

二、对草案(二稿)的评价

此次全国人大面向社会公开征集意见的草案(二稿)最大的看点，是拟对上述预算管理体制改革的成绩予以法律确认。在现阶段，预算权碎片化的情况依然存在，继续强化和完善核心预算部门对其他支出部门的行政控制，有利于财政收支的进一步公开化、透明化和实施公众监督，对于加强预算控制十分必要。草案(二稿)在这方面有了明显进步，例如：第五、十、十一、十五条，事实上(尽管文字表述上不够明显)规定了预算管理的全面性、严格性、公开性和年度性原则。再如：第四十条将中央预算草案初步方案提交人大审议的时间，由提前30天延长到提前45天，要求细化草案的编制，明确要求本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项。

然而，草案(二稿)在行政部门-立法部门预算权的配置格局上，依然未能超越现有的实践。由于草案(二稿)出自国务院主导的财政部门之手，导致在诸多细节上具有明显的行政主导色彩，立法部门的权力空间遭挤占。对社会上广为期待的落实和扩大人大预算决策与监督权的问题，未见有突破性的进展。

根据市场经济国家传统预算管理的经验，在以控制为核心的预算管理体制下，核心预算部门对财政收支的内部行政控制与外部立法控制是缺一不可的。在外部立法控制软弱的前提之下，单纯强化核心预算部门对其他支出部门的行政控制，有可能导致核心财政部门独大的局面，甚至会挤占立法部门权力，为预算管理体制的后续改革带来隐忧。草案(二稿)多处体现了行政部门对立法部门预算权力的这种挤占。例如：

1、从预算收支范围(第三章)上看，第三十八条增加了第二款：“各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理”。此举强调了行政部门对结余资金的支配权，明显削弱了立法机关对预算过程的控制。

2、从预算审查和批准(第五章)上看，草案(二稿)未言及人大的预算修正权与否决权。

3、从预算执行(第六章)上看，第四十九条规定，预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排一系列支出，此条明显制约了立法部门以拨款控制作为手段制约行政部门的能力。

4、从立法权上看，第二十五条规定“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行”；第九十一条规定将政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的编制、执行和实施步骤，交“由国务院依据本法作出规定”。由行政部门行立法之责，明显越权。

三、对修正案的几点原则性建议

1、坚持以“控制”为预算管理的目标不动摇

尽管出于对绩效的考虑，现代预算管理的实践已经部分地超越了纯粹“控制”取向的传统预算管理目标，对一些权利性的预算外收支项目(如：社会保障)采取接受和容忍的态度。但基于中国现阶段的实际情况，我们认为《预算法》的修订仍应坚持“控制”导向的传统预算管理目标不动摇，绝不能放松对预算外收支的控制。

依据中国国情，假若没有很好的预算控制，根本谈不上财政绩效。

2、预算法应全面反映传统预算管理的原则

草案(二稿)第一条、第九条涉及预算管理的目标与原则，但其表述与传统预算管理的控制目标与相应原则相去甚远。建议在草案(二稿)第一条中对这一“控制”取向的管理原则明确表述。将第九条中对传统预算管理的陈旧表述删去。并在此后诸条的文字表述上，明确体现传统预算管理的全面性、一致性、年度性、和严格性原则。

草案(二稿)“总则”第五条涉及全面性原则，即，各级政府的全部收支进预算。与之对应的是第三十二条和第三十三条，其中第三十二条，较好地体现了预算编制环节全部收入进预算，但第三十三条，用语老旧、表述模糊，并未体现全部支出进预算的理念。第十条阐述了严格性原则，应予坚持。第十一条体现了公开性原则，但其最后一款规定“各部门负责本部门预算、决算的公开。预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定”似不合理，应改为“由国务院制定，并报同级人民代表大会审批”。第十五条是年度性原则。然而，此条款中规定的预算年度起止日期必须与人大批准预算的日期保持协调，以杜绝预算批准之前就花钱的现象，保证预算的严肃性。建议要么将此条中的预算年度改为每年4月1日到次年3月31日，要么将人大会议召开的时间改为每年9月。

3、落实预算执行的问责机制

传统预算管理原则的核心，是要建立预算管理的内部行政控制和外部立法控制，然而，要实现预算控制的目标，必须落实到有效的公共问责机制。没有问责，就没有可信的预算控制。

从监督权上看，第八十条和第八十一条规定，各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会对预算、决算中的重大事项或者特定问题的监督权仅限于“组织调查、提出询问或者质询”，以及“获得及时答复”的权力。显然，这种监督权是十分有限而乏力的。

从法律责任(第十章)上看，对违反预算法的行为，除适用刑法的以外，所规定的都是自上而下的行政问责。在缺乏真正来自权力机关问责的前提下，修正草案应致力于坐实自上而下的行政问责，强化问责手段的具体化和可实施性。

4、引导未来预算管理改革的方向

未来预算管理改革必然要强化外部控制，为体现法律的严肃性，预算法应为这一实践留出空间，以避免短期内再做大幅度的立法调整。建议全面修正本文第二部分中所提到的行政权越位条款，为预算管理法治化打下基础。特别是，草案(二稿)第十二条第二款规定：“国家实行中央和地方分税制财政管理体制，具体办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。”此款条文明显超越了行政权力应有之边界，众所周知，中央与地方财政关系本系宪法规范的对象，此条款导致行政权的扩张，不但僭越立法权，更有僭越宪法之嫌疑，实不足取。