建立存款保险制度已到瓜熟蒂落的时候了

中国社会科学院金融研究所研究员杨涛

央行在今年的中国金融稳定报告中说，目前建立存款保险制度的各方面条件已经具备。笔者认为，经过多年讨论，之所以认为时机已到，想来主要有以下几方面的原因。

首先，利率市场化改革已在加速推进，这势必导致更加激烈的市场竞争，并会压缩过于依靠信贷利息收入的银行利润空间。为了防止出现银行不良贷款增多和资产贬值带来的挤兑危机，通常都需建立存款保险制度。其次，建立存款保险制度的前提，是银行有充足的拨备，还有足够的资本金和流动性。正如2006年时任银监会主席的刘明康曾说的那样，“在有清偿性危机的商业银行存在的时候，搞存款保险机制，就会让他们稳坐钓鱼台，其中的道德风险很大。”通常认为，好的拨备覆盖率应达到100%至150%左右，而去年末我国的银行拨备覆盖率已达到295.5%。还有，目前各种新的信贷类金融组织纷纷涌现，也需要完善相应的退出机制，以防止其一旦出现竞争失败而损害存款人利益。

说到底，我国现在的金融监管能力有了很大提高，应对系统性风险的综合水平也在不断改善，足以支持存款保险制度的重要改革。同时，经过多年理论争议、法律和法规的探索、实务部门在工作层面的准备、对国外经验的全面借鉴，推出存款保险制度已具备了相对充足的理论和政策基础。

回顾历史，存款保险制度争议了多年而始终没能有实质性结果，也是因为这项制度特有的难点使然。一则，我国政府对于银行业存款向来有隐性信用保障，而存款保险制度实际上是从对存款的全额保险转为部分保险。因此有人认为，此前储户所有存款都受政府信用兜底，推出银行存款保险后，国人在心理上反而会觉得存款的保障程度有所降低。二则，存款保险制度机制设计使得对不同银行机构的影响分化，那些经营状况较差、资产质量不佳的银行，可能遭遇存款流失，很可能会促使公众将存款从中小银行转移至大银行。三则，存款保险制度建立后，如何着手监管主体的设计、不同监管部门的权限协调，以及怎样构造具体监管模式和机制等，既不能够简单照搬国外模式，又需要面对日益多变的金融格局和经济现状，面临诸多挑战。四则，这些年来的国际国内宏观经济的波动客观上也在阻碍存款保险制度的推出。许多人认为，在经济不景气时建立存款保险制度，不仅成本高、风险大，而且还会加重银行经营的困难，甚至引发系统性风险。五则，对于大银行来说，优于获得存款的能力相对较高，因此参与存款保险的积极性有限，而小银行的参与需承担较高的保险费成本，也弱化了其动力。

无论如何，从整体上看，存款保险制度是现代金融安全网的重要组成部分，有了这张网，才谈得上逐步起建立市场化的风险补偿机制，这在本轮全球金融危机中已经得到了验证。如果该制度得以建立，将会促进银行业的公平竞争，有利于完善金融机构退出机制，提高整体上的金融业效率。对存款人来说，虽然可能短期内需要重新适应，但从长远看，却更有利于其存款利益保障的制度化。从改革的角度来看，当前最大的问题，是各类国有企业、大企业的预算约束软化，背后的因素则是金融机构的软预算约束。建立存款保险制度，虽然不能从根本上改变这样的局面，但却是促使政府从行政性的“父爱主义”思维逐渐转向用市场化金融规则来管理金融业的重要起点，能在硬预算约束环境下促进银行走向现代化的经营机制和运营模式。

就我国存款保险制度改革的重点而言，首先，由于存款保险制度涉及面众多，因此迫切需要各职能部门间的有效协调，并且尽快在工作层面予以落实。央行1997年就开始就着手研究相关制度，因为始终无法实现各相关职能部门间的有效协调，进展非常缓慢，不少环节仍停留在“纸上谈兵”阶段。还需要认识到的是，存款保险制度不是万能的，对中小银行的作用远高于大中型银行，且难以防范系统性金融危机。

另外，一方面，在技术层面上应充分考虑我国的实情，有效吸收国外的合理经验，设计好具体细节。总结国外最为重要的经验，大致有二:一是存款保险制度只是稳定银行客户的预期，并不能从根本上应对银行业面临的系统性危机；二是随着经济金融发展中的新问题不断出现，存款保险制度建设并不能“一劳永逸”，而是要不断地细节调整和完善。

另一方面，还需要尽快完善配套的法律法规。例如，金融市场的有效竞争与进入退出机制，是保障金融体系效率的基础。目前，我国与金融机构相关的《公司法》和《破产法》等都没有考虑金融机构的特殊性，因此，必须从健全法律体系、完善会计制度、改进公司治理、提高监管水平、强化信息披露等诸多方面入手，来为存款保险制度的顺利实施铺平道路。