【新华解读】从“积极”到“更加积极”——解读中央经济工作会议财政政策发力方向

新华财经北京12月13日电（记者董道勇）中央经济工作会议12月11日至12日在北京举行。在财政政策方面，会议指出，要实施更加积极的财政政策。

对此，业内人士认为，“更加积极”的政策取向，意味着2025年财政政策将加大逆周期调节力度。从“量”上看，提高财政赤字率，增加发行超长期特别国债等措施都将有效发挥财政逆周期调节作用；从结构方面看，随着居民的需求从生存型消费逐步进入到发展型消费，财政支出将更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层“三保”底线。

专家预计2025年财政赤字率或将超过3%

在财政政策方面，会议指出，要实施更加积极的财政政策。提高财政赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力。加大财政支出强度，加强重点领域保障。

民生银行首席经济学家温彬认为，这既是对冲外部环境变化带来的不利影响、提振市场主体信心和预期、持续增强经济内生增长动力的现实需要，也是财政更好发挥国家治理的基础和重要支柱作用的应有之义。

根据国际货币基金组织统计数据，2023年末G20国家平均政府负债率118.2%，G7国家平均政府负债率123.4%。同期我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中，国债30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%。

“考虑到当前我国全口径政府债务率仅为67.5%，远低于G20和G7国家120%左右的平均水平，尚存在较大举债空间。”温彬预计，2025年财政赤字率上调至3.8%，赤字规模比2024年增加1万亿元左右，增加部分继续全部由中央承担，并通过转移支付方式安排给地方使用，地方赤字规模与上年持平。

中诚信国际研究院认为，实施更加积极的财政政策，需兼顾政策力度、结构与效率。一方面，财政发力“量”很重要，对于当前稳增长、扩内需、提振信心、扭转信用收缩趋势来说非常关键。2025年预算赤字建议提高至3.4%以上，必要时可安排3.8%左右，预算赤字规模将上升至约5万亿元，广义赤字规模或达13万亿元，有助于弥补土地财政弱化带来的财政缺口，保障合理必要支出，为扩内需、稳增长等提供财政支持。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，赤字率提高意味着赤字规模将进一步提高，有利于扩大支出力度，强化财政的逆周期调节能力，更好地防风险、惠民生、稳增长，同时更能传递政策意图，具有较强的政策信号意义。此外，赤字规模中大概率仍是以中央国债为主，通过转移支付的形式能够更好保障基层财力稳定，提升地方财力的可支配程度，有利于地方做好“三保”工作。

2025年超长期特别国债发行有望加码

会议还指出，增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”项目和“两新”政策实施。增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。

对此，温彬预计，用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设的超长期特别国债规模可能继续按1万亿元安排，与2024年规模持平，从而增强对长期限项目的保障能力；用于支持六大行补充核心一级资本的特别国债规模或为1万亿元，预计可提升六大行核心一级充足率1个百分点左右，以提升六大行经营质效，增强信贷投放能力。

温彬表示，一方面，地方政府需扩大专项债券发行规模补充综合财力，用于置换隐性债务、回收闲置存量土地、收购存量商品房用作保障性住房等。另一方面，“十四五”收官和加快构建现代化基础设施体系要求下，2025年一大批重大工程和重点项目将会陆续开工建设，基建项目新增资金需求仍然较高。

中信建投证券首席经济学家黄文涛认为，2025年财政狭义赤字率和广义赤字率（含专项债和超长期特别国债）均将有较大提升空间。预计2025年财政赤字率提升至4%以上，专项债和超长期特别国债额度有较大规模增长。

罗志恒认为，为提高专项债的支出进度并降低风险，有必要从“先定额度再找项目”变成“根据项目储备情况定额度”，同时分配上要向债务负担轻、产业基础好和人口流入地区倾斜。从长期看，伴随优质项目逐步减少，专项债要回归本源，新增额度也有必要随之调整。

优化财政支出结构与经济发展阶段相匹配

会议还指出，优化财政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层“三保”底线。党政机关要坚持过紧日子。

中诚信国际研究院认为，相较于绝对规模，结构与效率决定了财政发力的质量和可持续性。会议提出要“优化财政支出结构”，财政支出结构应与经济发展阶段相匹配，从“以投资为主”转向“投资与消费并重”，从建设型财政向民生型财政转变。

温彬预计，财政支出将聚焦民生领域以及供需共同受益、具有乘数效应的民生建设、先进制造、基础设施短板等领域。与此同时，坚持有保有压，党政机关过紧日子，从严控制一般性支出，加强“三公”经费预算管理，努力降低行政运行成本。

罗志恒认为，会议提出“优化财政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层‘三保’底线”，与“适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准”相互呼应。

近年来，我国持续优化财政支出结构，民生领域支出占比持续提高，这既是当前经济发展阶段变化的要求，也是满足人民美好生活需要的要求，还是经济进一步发展的要求。伴随我国经济发展水平逐步提高，居民的需求从生存型消费逐步进入到发展型消费，医疗、教育、养老等方面需求上升，有必要优化财政支出结构。

编辑：幸骊莎

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