碳排放双控进一步释放我国绿色经济发展潜力

《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》明确了我国从能耗双控逐步转向碳排放双控。这是党中央立足我国发展实际、推动经济社会全面绿色低碳转型所作的重大制度设计。能耗双控政策作为《能源发展“十二五”规划》以来重要的环境管理措施，在节能减排和实现可持续发展方面发挥了重要作用。在国家提出“双碳”目标和低碳发展战略的新形势下，继续严格实施能耗双控政策不利于充分调动我国绿色经济的发展积极性，能耗双控转向碳排放双控，可促进我国可再生能源的发展，进一步释放绿色经济发展潜力。

能耗双控与碳排放双控的比较

能耗双控指的是能源消耗总量以及强度双控制。能耗双控最早于十八届五中全会被提出，全称为“实行能源消耗总量和强度‘双控行动’”；“十一五”期间首次提出能耗总量下降目标，“十二五”期间提出能源消耗总量和强度双控制，并要求把落实情况纳入地方经济社会发展综合指标考评中；“十三五”期间能耗双控成为有效平衡经济增长和可持续发展的重要约束机制，并逐步建立了配套的指标分解机制和落实体系。能耗双控政策的实施不仅加速淘汰了落后生产工艺与老化设备，倒逼能源利用效率提升，还有效减缓了能源的消耗速度。经过多年发展，我国单位国内生产总值（GDP）能耗水平显著下降，1980—2022年单位GDP能耗下降79.7%，年均下降1.9%。

碳排放双控是指对碳排放的总量和强度的控制。根据2019年国家发展改革委与国家能源局发布的《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》，“在确保完成全国能源消耗总量和强度‘双控’目标条件下，对于实际完成消纳量超过本区域激励性消纳责任权重对应消纳量的省级行政区域，超出激励性消纳责任权重部分的消纳量折算的能源消费量不纳入该区域能耗‘双控’考核”。2020年9月，我国提出“双碳”目标后，有关部门进一步明确了以碳排放强度控制为主和碳排放总量控制为辅的政策调整。我国确立碳排放双控的另一重要背景是我国可再生能源的快速发展。2022年，我国可再生能源发电量2.7万亿千瓦时，同比增涨1.7%，占全社会用电量的31.6%，可再生能源在保障我国能源安全方面的作用愈加明显。清洁能源快速发展将持续促进我国经济社会发展绿色低碳转型。

碳排放双控与能耗双控的根本目标一致，都旨在限制化石能源消费。二者区别主要体现在两方面：一方面国家发展改革委、国家能源局等部门于2022年发布《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》，明确新增可再生能源不纳入能源消费总量控制。能耗双控对化石能源及非化石能源消费实行无差别的约束和控制，而碳排放双控主要针对化石能源消费，剔除了对清洁能源消费的控制。另一方面国家发展改革委、国家统计局于2022年发布《关于进一步做好原料用能不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》，明确原料用能消费不纳入能源消费总量控制。原料用能指的是不作为燃料和动力使用，而作为生产非能源产品的原料用能。原料用能主要集中在石油化工产业链下游，例如化纤、医药、新材料等领域。目前，我国工业领域、高端新材料领域以及医药领域还处于发展的上升期，合理保障相关领域用能需求是实现产业结构升级的重要保障，碳排放双控将原料用能排除在能源消费考核之外，对未来经济社会高质量发展提供了有力支持。

确立碳排放双控的重大意义

第一，碳排放双控倡导“实事求是、量力而行”的理念，更加关注长期绿色低碳和高质量发展。《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》提出，要以最小成本实现最高效益，要实事求是、量力而行，科学调整优化政策举措。在我国未来人均用能继续上升的背景下，相比于能耗双控，碳排放双控在能源管理上更具弹性，节能减排措施更为精准。早在2021年8月，国家发展改革委印发了《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》，对部分地区能耗强度和总量控制发出红灯警告。随后，叠加其他因素影响，部分地区为了竞争性完成能耗双控指标，采用“拉闸限电”等一刀切式的行政手段，干扰了企业正常生产经营秩序。从能耗双控转向碳排放双控，政府可通过更加精准的减排措施避免“运动式”减碳，在节能提效、保障合理用能的同时，进一步促进节能减排技术进步。

第二，推动从化石燃料时代加速转向清洁能源电气化时代。碳排放双控政策实施，将更突出控制化石能源消费的政策导向，进一步促进清洁能源发展。据官方预测，为了能在2060年前顺利实现碳中和目标，我国非化石能源消耗量占总体能源消耗量的比重需要达到80%以上。而目前我国非化石能源发电量占比刚刚超过36%。因此，需要加快发展清洁能源，尤其是可再生能源，这也是碳排放双控政策重要着力点。

第三，松绑区域重大项目能耗制约，促进先进地区经济产业结构转变。科学合理地将碳排放目标分配至各地方以及相关重点领域和行业，这对政策精准度要求更高。能源消耗指标分配难以满足区域重要项目落地能耗需求，从能耗双控转向碳排放双控，政府可针对不同地区发展特点，科学、灵活地制定和分配碳指标，落实能源消费弹性管理制度，在一定程度上松绑区域重大项目能耗制约。在清洁能源发展较快地区，碳排放双控可以加快促进当地产业结构调整，在不增加碳排放的前提下，清洁能源项目可以得到顺利开展。在依赖化石能源的地区，碳排放双控也可为其争取发展空间，实现更为平滑的低碳转型。

碳排放双控实施挑战与绿色经济机遇

从能耗控制转向碳排放控制，是从控制“有形”的化石燃料消耗调整为控制“无形”的温室气体排放，其管控难度将显著提升。首先，我国碳排放核算体系尚未建立，对碳排放双控政策落实构成挑战。其次，企业和社会层面对于碳排放双控政策的理解和落实能力需要发展。此外，从能耗双控转向碳排放双控，需逐步调整考核指标，并做好多重考核指标协调。尽管面临多重挑战，但从能耗双控转向碳排放双控将为我国绿色经济发展带来重大机遇。

一是原料用能不纳入碳排放总量控制，有利于“减油增化”以及高端制造、新材料等相关产业高质量发展。医药、化纤、高端装备制造、新材料等领域发展是实现我国经济社会高质量发展和产业结构转型升级的重要支撑力量。在碳排放双控政策下，原料用能不纳入能源控制，解除了关键产业结构转型升级的“紧箍咒”。用于生产下游石化产品的能耗不再纳入管控范围，这为保障关键领域稳定发展打了一剂“强心针”。

二是终端用电需求增加及清洁能源入网将推动我国电力系统加快改造升级。《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》明确，在未来终端用电需求增加以及清洁能源占比持续提升的背景下，清洁能源上网电量占比不断提高，就对电力系统的多元负荷承载能力、接纳能力、协调能力以及灵活性提出了更高要求，电力系统的改造升级是提升我国用能电气化发展水平的重要举措。碳排放双控可促进电力系统加速改造升级，为我国全面进入电气化时代提供有利条件。

三是碳排放双控将提振绿色和低碳转型领域的投融资需求，并促进全国碳市场发展。近年来，尤其是“双碳”目标提出以来，我国绿色金融体系快速发展。人民银行数据显示，截至2023年6月末，我国绿色信贷余额超过27万亿元，同比增长38%，占银行贷款余额的11.8%；绿色债券全年新增发行量有望接近甚至突破1万亿元。而能耗双控转向碳排放双控，在促进清洁能源、电力体系和高端制造业发展的同时，也会提振绿色和低碳转型领域的投融资需求。此外，碳排放双控的落实也将提升排放行业和企业的碳核算能力，间接促进碳市场发展。

四是碳排放双控有利于外向型企业应对新形势下外部挑战。目前，欧盟已经针对部分进口商品建立了碳边境调节机制，不排除未来会有更多经济体出台类似政策，可能对我国相关企业的出口贸易产生显著影响。在此背景下，企业在积极应对的同时，我国推出的碳排放双控政策体系也有利于企业提升碳核算能力，降低产品碳排放强度，更好地应对外部挑战。

作者：

程琳 北京绿色金融与可持续发展研究院国际合作中心主任

王宇豪 北京绿色金融与可持续发展研究院国际合作中心研究员

编辑：张瑶

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