吕建中：深化能源体制改革还有哪些“硬骨头”

回顾我国改革开放走过的历程，特别是党的十八大以来全面深化改革的实践，经济体制改革始终是深化改革的重点，而能源领域又是历次经济体制改革的热点和难点。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）擘画了进一步全面深化改革的宏伟蓝图，特别强调要以经济体制改革为牵引，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，为中国式现代化提供强大动力和制度保障。

《决定》关于能源领域改革，涉及行业管理体制、价格、国资国企以及绿色低碳发展等多方面，重点聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，进一步打破行业垄断，构建全国统一大市场，加快规划建设新型能源体系等。这些领域的改革，有的由来已久，已历经多次多轮，剩下来的几乎都是难啃的“硬骨头”；有的则是因新形势带来的新问题，需要以更大的魄力、勇气和担当，冲破思想观念束缚，突破利益固化藩篱，破除体制机制弊端，才能取得实质性改革进展和成效。

一、能源改革需要面对安全、公平和可持续的平衡难题

全球能源转型发展普遍面临着“安全、公平和可持续”的平衡难题。即是说，能源供应既要安全可靠，又要便利可获取、经济可负担，还要生态环境可持续（国内常称之为能源“不可能三角”）。联合国世界能源理事会自2010年开始对100多个国家的上述3项指标进行评价，并发布“能源三元悖论指数”排名。在综合得分排名中，处于前列的主要是欧洲国家，中国已从2019年的72位上升到了2024年的47位。同样，世界经济论坛发布的全球能源转型指数，也把国家能源系统绩效评估设定为3项关键指标：支持经济发展和增长的能力、能源供应的安全可靠和可及性、能源全价值链的环境可持续性，今年中国得分排名第17位。显然，成功的能源转型需要三方面指标同时取得进展，能源政策着力点就是要保持“能源三角”平衡。

由于能源安全是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。纵观世界各国，几乎都把能源问题纳入国家安全战略，推进能源转型和市场化改革，需要以保障能源安全为前提。同时，能源还具有普遍服务的公益属性，需要依靠政府补贴等方式使所有人可获取、可负担，能源体制改革要有助于解决“能源贫困”。另外，能源发展的可持续性，则要求借助改革和政策调整推动节能减排、提高能效、加速转型。近两年，全球能源转型整体速度有所放缓，主要源于各国对能源安全的担忧，包括一些欧洲国家不得不把能源转型的关注点从之前的气候安全转向能源安全。从我国的实践来看，能源保供压力较大的时候，往往推进改革的阻力也会较大。

因此，深化能源行业改革，在不同时期和不同情境下，要善于抓主要矛盾和矛盾的主要方面，把握好改革的时、度、效，尤其是当前改革进入深水区、攻坚期，更要注意“分寸”，掌握“火候”，坚持先立后破、以立为先，不能未立先破，把手里吃饭的家伙先扔了，结果新的吃饭家伙还没拿到手。特别是要把改革的重心放到如何进一步增强发展动力和活力，实现保障安全、保证供应、保护资源、保持市场稳定的大目标上。

二、推进能源行业自然垄断环节与竞争性环节分开分立的难题

《决定》明确提出，要推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制。能源行业具有战略性、资源约束性及自然垄断性特征，但能源行业的产业链很长，且大型能源企业通常采取上下游一体化经营，有的还是综合性集团，包含着不少竞争性业务。多年来，能源体制改革的一项重大举措就是要把垄断业务与竞争性业务分开分立。从20多年前电力体制改革的“厂网分开”，到后来油气体制改革的“X+1+X”模式，即“管住中间、放开两头”，把带有自然垄断性质的油气管网分开独立运行、推进上游矿权开放和流转等，都是对这方面改革的有益探索和实践，并取得了十分显著的成效。

尽管如此，能源行业和企业内部的业务结构依然十分庞杂，存在着垄断性与竞争性业务“混搭”现象，电力输配分开、油气主辅分离等方面的改革还没有完成。特别是能源企业普遍承担着国家战略性、社会公益性业务，现行的国企分类及相应的核算和考核办法尚不能充分反映商业类企业的真实成本和绩效，在一定程度上造成企业目标任务“分不清”、成本效益“算不清”、业务考核“兑不清”、政策补贴“说不清”，政府对垄断性业务的监管难度较大。

能源行业具有自然垄断属性的业务环节是国有经济布局的重点领域，其主要功能是落实国家重大战略和规划任务、履行国家安全责任、履行社会责任，相关企业必须聚焦主责主业，严格控制经营范围和经营行为，特别是网络型基础设施分开之后，要明确投资来源渠道，切实提升骨干网络的安全可靠性。深化能源管理体制改革，推进全产业链各环节的放宽准入与加强行业监管并重，加快建设全国统一大市场，优化油气管网运行调度机制，防止企业利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸等，重在释放竞争性环节市场活力，提升资源接续保障、国际国内资源利用、市场风险防范、集约输送和公平服务、优质产品生产供应、战略安全保障供应、全产业链安全清洁运营等方面能力。

三、深化能源价格改革的难题

价格改革历来是我国经济体制改革的焦点和难点。能源消费领域广阔，与人们日常生产生活密切相关，能源价格改革容易牵一发而动全身。自改革开放以来，能源价格改革的总体方向是逐步放开政府管制，相应落实企业市场主体地位和定价权，实现市场公平竞争。从初期的“双轨制”、分类定价，到后来的与国际价格接轨、指导价、阶梯价等，尤其是随着各类能源交易市场的建立，基本形成了市场决定价格的机制。

由于我国价格改革走的是一条“先易后难”、“先点后面”的探索式路径，在解决掉老问题的同时又会出现新的问题，或者之前的次要矛盾会转变为主要矛盾、深层次矛盾会转变为显性矛盾。比如，居民用电价和气价存在一定的交叉补贴、上下游价格不能有效联动。再比如，目前成品油价格的国际市场“挂钩”机制，未能全面、及时、真实地反映国内市场的供需关系、资源稀缺程度及环境保护要求，加之消费税还在生产环节征收，不利于社会节约集约利用能源，也在一定程度上影响了“中国价格”的国际化。要在国际市场上形成“中国价格”，不能只是“以人民币计价和结算的价格”，而应是“以中国市场为基础形成、为国际市场认可和接受、对国际价格形成有影响的”的“中国价格”。

《决定》明确指出，要推进水、能源、交通等领域价格改革，优化居民阶梯水价、电价、气价制度，完善成品油定价机制等。改革的方向和重点都很具体，关键是要找准切口、抓好落实。能源价格涉及民生、政府财政以及舆情、社会稳定、企业经营等，需要综合考虑各方面情况，既要发挥市场决定价格的作用，又要保留政府在价格异常波动时的调控权，形成公平、透明的价格形成和传导机制。

四、规划建设新型能源体系带来的难题

新增清洁能源发电量占全社会用电增量一半以上，为建设新型能源体系打下了良好的基础。

我国现有的能源管理体系与国内资源禀赋、国际竞争格局、生产力水平、所处发展阶段等密切相关，主要是以化石能源为基础形成的，从生产供应和消费体系到管理体制、行业监管、制度建设、政策法规，再到市场机制、标准计量等，都体现着以煤炭为主、油气并举，突出安全保障，以及规模化、集中化生产供应的特性，各类能源行业自成体系、相互之间也存在着市场进入壁垒和行业垄断，不利于生产要素的流动和高效配置，更不利于新能源发展和新型能源体系建设。

规划建设新型能源体系，则是按照清洁低碳安全高效的要求，突出以非化石能源为供应主体、化石能源为兜底保障、新型电力系统为关键支撑、绿色智慧节约为用电导向，在生产、供应、消费、治理、科技、安全、合作等方面形成新型体系，并配套实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，大力发展绿色低碳产业，健全绿色消费激励机制，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系，健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度等。

五、既要放得活又要管得住的难题

大凡经济体制改革，几乎都会涉及政府和市场的关系，也就是所谓“管”与“放”的问题，能源体制改革同样如此。其中，“放”，就是要发挥市场在资源配置中的决定性作用，尊重市场经济规律，把该放给市场的权放到位；“管”，则是要针对市场失灵缺陷，由政府负责管好那些市场管不了或管不好的事。既要放的活又要管得住，核心是要让“看得见的手”和“看不见的手”相互协调、相互促进、形成合力。

历史上，我们经常会陷入“一放就乱、一管就死”的怪圈，究其原因，主要是缺乏改革的整体性、系统性、协同性。深化能源体制改革，必须统筹兼顾、系统施策，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系。必须认识到，活力和秩序是能源体制改革的两个维度，理想的状态应该是既充满活力又拥有良好秩序，呈现出活力和秩序的有机统一。要通过改革除障松绑、除弊纠顽，充分调动市场主体的积极性主动性创造性，这是能源事业实现高质量发展的动力源泉。同时，要坚持依法改革，通过完善能源治理，健全制度法律，建立良好秩序，实现发展动力活力持久稳定。（作者吕建中系中国石油国家高端智库专家）

编辑：薛尚文

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