张 锐
地方政府举债在我国尚属破冰之举，无论政策设计还是实际运作，自然该多多吸收和借鉴相关国家的经验。为控制债务规模，许多国家都建立了相应灵敏的风险评估、预警与纠错机制。考虑到我国实施财政分税制，地方政府更有非常强烈的过度举债倾向，中央政府在确立了限额管理原则的同时，应及时确立地方政府举债的量化控制标准。财权的有限性，决定了我国地方政府债务责任的有限性，像许多国家那样建立起偿债准备金制度是非常必要的。
虽然新修订的《预算法》要到明年才正式实施，但法律框架之下顶层设计的改革脚步却已先行。“十一”长假期间，国务院正式发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称《意见》)，依法明确赋予地方政府举债的权利与资格。不过，无论政策设计还是实际运作，地方政府举债在我国尚属破冰之举，自然该多多吸收和借鉴相关国家的经验。
在全球53个主要国家中，有37个允许地方政府举债，这些国家只允许联邦政府或中央政府举借外债，地方政府通常只能举借内债，而且地方政府在举债时须遵守除短期债务以外举债只能用于基础性和公益性投资项目的“黄金规则”。解读《意见》，我国无疑遵循了“国际惯例”，如明确要求“地方债务用途，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出”等。
看举债路径，各国地方政府主要有发行地方政府债券和向金融机构借款两种方式，其中美国各州只允许发行市政债券，联邦政府对这类债券予以税收减免等优惠政策支持；而法国、英国、印度等国地方政府的发债主要或全部来自银行贷款；但在日本，地方政府既向银行等金融机构借款，也能通过公募或私募方式发行债券。按照《意见》的规定，我国地方政府举债基本借鉴了美国的做法。“地方政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”，这样，包括城投债在内的地方政府先前30多种举债方式将全部关闭。另外，《意见》将地方政府债券划分为一般债务和专项债务，前者主要以一般公共预算收入偿还，后者以对应的政府性基金或专项收入偿还。这种偿还方式非常类似于美国市政债券下一般责任债券和收益债券的划分。
为有效监管地方政府的举债，特别是约束举债过程中的道德风险，许多国家都特别注重对包括以举债规模、类型、程序等为主要内容的事前监管。按中央政府介入程度的不同，各国对地方政府举债的事前监管可划分为行政控制、规则导向、协商合作与市场约束四种模式。行政控制模式是指中央政府直接干预地方政府举债，规则导向是指通过相对固定的财政准则约束地方政府举债行为，协商合作指由中央政府与地方政府共同商定地方政府举债事宜，而市场约束模式则是利用市场机制引导地方政府融资行为的监管机制。分析《意见》可以看出，我国采取了行政控制模式和规则导向模式相结合的事前监管方式。地方发债必须经国务院批准，中央政府对地方政府债务规模实行限额管理。
