黄剑辉：尽快完善地方政府债券发行制度

国家开发银行研究院副院长黄剑辉

6月审计署公布了36个地方政府本级2011年以来政府性债务的审计结果，总体看，地方政府债务整体风险下降，但是债务形势依然比较严峻，近年来地方债务出现了新的问题及风险隐患。

地方债务的新风险隐患

由于2012年政府反周期经济政策的使用，去年以来地方政府债务又有所增加，但地方政府债务增加仍在可控范围之内，短期偿债风险并不大。而且经过近年来的债务整顿及规范，大部分地区的债务风险相比2010高峰期已有所回落。尽管地方政府债务风险最大的时期已经过去，但是债务形势依然比较严峻，近年来地方债务出现了新的问题及风险隐患。

第一，直接融资已经逐渐成为地方债务融资的重要渠道。从36个地区债务资金来源看，2012年底债务余额中，银行贷款占78.07%，仍是债务资金的主要来源，但银行贷款余额所占比重下降5.60个百分点。地方债务资金来源从间接融资向直接融资的转化有利于化解银行体系风险，但并没有消除债务的整体风险，甚至有可能使债务风险扩散化。

第二，地方债务融资方式更趋多样化。2011年至2012年，有些地区通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT(建设-转让)、违规集资等多种方式融资合计2180.87亿元，占这些地区近两年新举借债务总额的15.82%。由于这些融资方式的筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，其中BT融资年利率最高可达20%、集资年利率最高可达17.5%，导致地方债务风险被放大。

第三，地方政府的偿债来源更不稳定，对土地依赖的程度进一步加深。2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额达7746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%，比2010年增长1183.97亿元，占比提高3.61个百分点。地方政府未来偿债收入来源更加吃紧，如从债务资金投向看，交通运输及保障性住房领域内的债务支出增加最大，分别比2010年增加3295.45亿元、720.68亿元，增长率分别为30.29%、141.47%。

“疏堵结合”综合治理

当前地方融资平台的风险主要在于商业银行及其他金融机构的盲目进入，导致地方政府多头举债，盲目扩张。

我国中央财政与地方财政的关系，决定了地方政府财政实质上并非完全独立的一级财政，使得地方财政隐含了中央财政的担保。这与实施联邦制的美国中央财政与地方财政的关系存在本质不同，也是商业银行对地方融资平台盲目放贷的根源。

非市场主体的地方政府对利率具有不敏感性。因此，在监管部门严控融资平台贷款后，可以转向利率更高的影子银行体系，进一步扩大债务规模，从而加大了“资金成本高”和“使用效率低”的矛盾，加剧了经济结构的不平衡，也扭曲了金融市场的价格形成机制。

此外，目前地方融资平台债务存在多头管理。如银行及信托融资由银监会监管，地方债由财政部和发改委监管，公司债由证监会监管等，多头管理容易导致地方政府债务的信息不明和责任不清。

地方债务最近出现的新问题及风险隐患，表明近年来以“堵”为主的行政式债务处理方式存在明显缺陷。2012年12月底，财政部等四部委联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，政策重心放在遏制不规范的政信合作，但很少涉及地方平台融资渠道拓展的相关条款，这直接导致了今年以来政信合作的项目激增。也在客观上倒逼中央政府应尽快从地方政府债务产生的根源入手，出台更多“疏堵结合”的综合治理措施。

应尽快完善地方政府债券发行制度，允许地方政府合理举债，加大财政部代发地方政府债的力度，一些必须由财政投资建设的项目，可由财政部代地方政府发行债券。

加大对地方政府融资平台的清理和规范力度。针对目前地方政府融资平台定位过宽、数量过多以及资金分散的状况，国家应制定统一标准，将地方政府融资平台严格限制在基础设施建设等领域。凡是民营企业能做的事情尽量让民营企业去做，只有民营企业做不了、做不好的事情，才可以由地方政府融资平台来承担。

建立有效的偿债机制和风险防控机制。地方政府应通过出售、转让或证券化国有资产偿还债务，允许设立各种基金包括离岸市场人民币基金参与证券化地方政府平台债务的处置；研究中央政府救助地方政府的条件和惩罚措施，强化地方政府金融风险防控意识，包括官员考核、中央财政转移支付等，约束地方政府的行为。(作者为中国新供给经济学研究小组成员，本文仅代表个人观点，与作者所在单位无关)